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“對民辦學校按照非營利性和營利性進行分類管理，從法律上破解了困擾民辦教育發展的學校法人屬性不清、財產歸屬不明、支持措施難以落實等瓶頸問題，擴展了民辦教育發展的空間。”不久前，在第十二屆全國人大常委會第二十四次會議閉幕會后舉行的新聞發布會上，教育部副部長朱之文就民辦教育促進法修訂相關問題回答記者提問時說。
歷經第十二屆全國人大常委會第十六次、第十八次、第二十四次會議的三次審議，新修訂的《民辦教育促進法》將在9個月后與民辦教育實踐深度相擁，而新法面對的將是一個與2002年頒布的《民辦教育促進法》截然不同的民辦教育發展格局。《2015年全國教育事業發展統計公報》顯示，截至當年，全國共有各級各類民辦學校16.27萬所，各類民辦教育在校生達4570.42萬人。
早在2012年全國兩會期間，恰逢《民辦教育促進法》頒布十周年，來自福建、吉林等地的全國人大代表，對民辦教育發展的困惑便出乎意料地集中于營利性和非營利性的區分、不同性質民辦學校的土地財稅優惠政策差異等。
現實需求和外部環境的共同作用下，民辦教育促進法的修法過程被染上了強烈的現實主義色彩，它的即將“落地”也如期引發了圍繞“營利性”和“非營利性”兩大類別的集體關注。
分類管理：機遇還是挑戰？
“法律的修訂，把過去不清晰的問題清晰了，沒突破的突破了，為整個民辦教育發展厘清了方向，提供了法律的支持。”長期關注民辦教育法律進程的中國民辦教育協會副會長、西安外事學院董事長黃藤注意到，此次民辦教育促進法修正案最終“落槌”之前，《教育法》《高等教育法》兩部上位法已先行完成修法程序，為《民辦教育促進法》的全面修訂掃清了障礙。“非常不容易！這樣既對營利性學校有保障，也會讓非營利性學校能夠獲得更加清晰的法律支持和政策配套。”黃藤對此滿懷信心。
在北京民辦教育協會基礎教育分會會長、北京二十一世紀實驗學校（現北京二十一世紀國際學校）創始人張福歧眼里，此次修法，是權益與利益的博弈結果，是政府為維護人民權益、保障人民利益所做的現實努力。雖然可能會有挑戰，但他更愿意將此次新法落地看作民辦教育發展新階段的一個難得的機遇。
“從2002年至今的十多年時間里，一些民辦學校已經形成了一定氣候，現在面臨選擇，可能會有困惑，但我認為這種困惑是暫時的。”黃藤坦率地說，新法規定如果選擇終止辦學，給予一定的回報和獎勵，是對民辦教育投資者權益的有效保障。雖然任何一所民辦學校的興辦都不是以終止辦學為目的，但只要產權是明晰的，對民辦教育發展就會是一種促進。
跨越14年的時代發展，在民辦教育發展的新階段，新法對民辦教育投資者、舉辦者和辦學者來說，是機遇還是挑戰？
“這次的草案做了比較大的修訂，體現了與民法總則、教育法的一致性。其中，實行分類管理以及非營利性機構不得獲取辦學收益，是非常大的政策變化。”第十二屆全國人大常委會第二十四次會議分組審議《民辦教育促進法修正案（草案）》期間，全國人大常委會委員呂薇這樣表示。
全國人大常委會委員龍超云則認為，教育與人口政策聯系非常緊密，隨著“全面二孩”政策實施帶來的新一輪入園、入學高峰，依法促進民辦學校規范辦學，有效疏解社會公眾對教育供給的焦慮，也是辦人民滿意教育的一種途徑。
在實行分類管理的基礎上，進一步完善對民辦學校的扶持政策，是新修訂的《民辦教育促進法》的顯著特征，對非營利性和營利性民辦學校在財政、稅收優惠、土地、收費等方面的扶持政策，民辦學校教職工的工資、福利待遇和其他合法權益的保障等，都有明確的法律界定。
“實行民辦學校分類管理，是教育領域一次重大改革，涉及面廣、影響大。”全國人大教科文衛委員會副主任委員、中國民辦教育協會會長王佐書坦言，雖然已經是第三次提交全國人大常委會會議審議，但審議期間仍存在一定爭議，具體而言集中在分類管理、合理回報、物權、治權和義務教育5個問題,“而這5個問題，都始于分類管理這項重大改革”。
從新法刪除了“取得合理回報”這一改變中，黃藤敏銳地發現了用法治方式規范民辦教育的味道。“其實過去已經提出了民辦學校分類的思路，但由于當時與上位法有所沖突，就只能用‘合理回報’作為中間狀態。”黃藤認為，這樣很容易帶來的問題是，真正想辦非營利性民辦學校的，無法獲得與取得回報的民辦學校差異化的稅收支持，想上市的民辦學校又因其非營利性的屬性受到制約。
“《教育法》《高等教育法》修訂前，明確規定，任何人不得以營利為目的舉辦教育，實際上發展到今天，很多民辦學校已經實現營利了。”參與修法進程的中國教育科學研究院教育改革與發展研究所所長吳霓說。
“過去民辦教育取得‘合理回報’的獎勵政策，實則是違反兩個上位法。與其這樣，不如給一條光明正大的路，所以把分類管理提上了議程。”吳霓認為，當法律和現行的實踐發生沖突，如果不修法，等于是放任違法行為。“從法人體系上講，分類管理是給民辦學校一個合法身份，為民辦教育發展掃清障礙。”
已在全國各地舉辦20多所幼兒園及200多所加盟園的上海金太陽教育集團董事長翁學院覺得，新法落地“肯定是利好消息”。對租賃場地舉辦的幼兒園和非學歷教育機構來說，無論是舉辦者還是投資者，在這些領域進行投入時都不會再有顧慮。
教育部教育發展研究中心體制室主任王烽更愿意將新修訂的《民辦教育促進法》，看作是解決原有法律不適應民辦教育發展的各種問題的一攬子解決方案：確定了營利性與非營利性學校區分標準，以“負面清單”方式放開營利性學校準入，解決了民辦教育發展的源頭制度問題；變“合理回報”為“合法回報”，解決了法律之間的銜接問題，對現有舉辦者權益作出制度安排，回應了現有舉辦者對資產權益的訴求；取消了“過渡期”，兼顧了“出資”與“出力”，照顧了歷史和國情。
雖然實施分類管理仍會面臨分類過程中資產分割的法律邊界、非營利性學校的控制權、非營利性學校優惠政策的落實、營利性學校的市場準入和監管等現實挑戰，王烽仍相信新法已經在分類管理的法律框架構建上實現了重大突破。
面對分類：堅守還是出走？
“我不認為會出現民辦學校大批流失的情況，即使有停辦的，可能也是個別學校。”對大量社會資本會因分類管理撤出民辦教育領域的論調，黃藤很不以為然。他覺得社會上存在一種對民辦教育舉辦者的刻板印象，認為這就是一個逐利的群體。“實際上絕大部分的辦學人是一心一意在辦教育，無論遇到什么樣的情況，大家辦學的初衷是不會動搖的。”
在新修訂的《民辦教育促進法》中，非營利性與營利性學校的區別在于，辦學的結余所用渠道不同，非營利性學校是舉辦者出資舉辦民辦學校且不能從辦學活動中取得收益，辦學的結余必須全部用于繼續辦學；而營利性學校可從辦學活動中取得收益，利潤在出資者之間進行分配。
北京建華實驗學校董事長李金初稱，包括他們在內的一大部分民辦教育投資者都期待著分類管理可以盡快落實。“我們是公益辦學，不拿分紅，可一些取得合理回報的與我們混在一起時，政府怎么支持？真正搞公益的，發展的因素和資源受到影響。”
新法修訂后，只辦過高校的黃藤就在公開場合放話說，如果有同行有意愿，他愿意出資收購兩到三所義務教育階段學校，用于舉辦義務教育階段的非營利性民辦學校。
“從我辦高校后就一直有這樣的想法，除去舉辦高校的運營壓力，當時民辦中小學尚未形成有序競爭。修法后，有一部分過去希望營利的舉辦者不想辦的話，對我們實現之前的想法也是一個機會。”黃藤覺得，對很多民辦教育舉辦者來說，投身這一領域，更多是為了將自己的教育理念付諸實踐，進而成為影響和推動中國教育發展的一股力量。“學校營不營利不是我們選擇的標準，我更希望有機會在義務教育階段做一些全人教育的嘗試。”
黃藤坦言，實際上在法律修訂前，相當多的民辦學校都已明晰了未來的發展道路。由他發起的非營利性民辦高校聯盟，目前已有幾十所學校參加。
早在幾年前，西安外事學院就被黃藤明確為一所非營利性的民辦高校，“我在考慮，是辦一個真正有持續性的學校，還是要把它公益化社會化”。兩年前，他又讓原本在學校任職的家族其他人員全部退出，改為外聘專業人士進行管理。“包括我的女兒，原來是明確作為接班人培養的，她英國留學回來在學校工作了8年，已經任職副校長、副董事長，獨立分管一個部門的工作了，我也讓她離開了。”
“法律明確后，具體到學前教育領域，還面臨著比較復雜的資本問題。學前教育以前大多是單一舉辦者辦一兩所民辦幼兒園，但近兩年國內學前教育資本市場非常火，資本的來源也更復雜。”翁學院預測，面對逐利性鮮明的投資機構，決定舉辦營利性民辦園可能還要面對一場舉辦者和投資者之間的博弈。
但同時，翁學院對投身營利性學前教育辦學仍持樂觀態度，“一般舉辦幼兒園的投入不會很大，船小好調頭”。畢竟幼兒園很多都是輕資產的，自己買地建房或由政府部門提供場地，還有自己租賃場地的，都不會面臨太大的資產清算問題。
“我主張把學校建成‘第四產權’，一所真正社會公共產權的‘百年老店’。”李金初理想中的“第四產權”是獨立于公有制、私有制和混合所有制之外的社會公共所有制，北京建華實驗學校成立之初的一次“超常規”注冊方式，讓他的這一辦學理想有了現實依據。
1993年，為響應解放思想的號召，民建北京市委萌生了創辦一所民辦學校的想法。由于當時民辦教育的法律法規尚不健全，在法不禁止的前提下，熟知經濟運行規律的主辦方采取了一個“超常規”的辦法，通過預收學費的資金完成了學校的注冊。
“當時在辦公室拿張紙，寫個布告，就收學費，而后把學費作為注冊基金，因此在投資屬性上屬于無人投資。”李金初說。后續有很多資本想進來都未果的原因之一，就是李金初要全力保衛學校“第四產權”的特殊屬性。“我的主張是，任何人都不能因為在學校擁有財產所有權而獲得辦學權，學校的董事長和校長都是任期制，只有這樣才能按照教育規律來辦學，而不是按照利益來辦學。”李金初希望學校的辦學權永遠掌握在教育家專家手上，這樣學校才能在幾十年甚至百年之后實現持續發展。
分類后：政策配套如何跟進？
民辦學校與公辦學校相比，有哪些共同的基礎？又有哪些天然的差異？李金初在近30年的校長生涯中，關注著也思考著這兩個“終極”問題。
“首先應該承認民辦學校和公辦學校的基礎性是相同的，都有不同程度的公益屬性，他們的不同點在于市場性的差異。完全公共屬性的公辦學校本身不具有市場性，其辦學行為、產品不能進入市場，只是在某些辦學環節中與市場有關聯；而民辦學校的市場性則非常鮮明，相當程度的辦學要素需要從市場獲得，因此民辦學校的市場性必須得到保證。”李金初覺得從法律層面實施民辦學校分類管理恰好是一個契機，通過政策傾斜和扶持，給予非營利性和營利性民辦學校不同類型的市場屬性。
他舉例說，比如非營利性民辦學校從政府獲得了在土地、稅收等公共資源的扶持，就不應有與營利性民辦學校同樣的上市行為或上市必須通過政府核準，這類學校的市場屬性是在一定范圍內的，而營利性民辦學校的市場性范圍則更大。
由于新修訂的《民辦教育促進法》的配套政策及實施細則制定權在各省級人民政府，新法文本對分類管理涉及的一些具體問題的未盡之處也引發業內人士的關注。比如，非營利性民辦學校實際辦學收益使用如何監管，非營利性學校辦學結余可否用于營利性學校的辦學，等等。
“如果沒有配套文件具體明確，會導致辦學實踐中的產權不明確。”張福岐對此有幾分擔憂。現階段，民辦學校投資人通過承包食堂、購買物料、蓋樓翻修等過程內部循環資本的情況并不是個案，新法落地后會不會故伎重演？如果只靠教育部門一家行使監管職責，能否實現有效監管？張福岐關心能不能通過聯合其他相關部門，通過部門法規的形式盡快梳理好民辦教育分類管理后的外部制度環境。
全國人大常委會委員鄭功成建議，分類管理應明確登記機關，如非營利性學校在民政部門登記，營利性學校在工商部門登記，避免推諉扯皮和監管不力。吳霓的想法與鄭功成不謀而合，“以前就出現過培訓機構亂收費現象，因注冊單位在工商部門，教育部門不便插手管理，但工商部門不熟悉教育，使得受害者權益得不到有效保障”。
“在新法落地的過程中，需要進一步完善民辦教育法律制度體系，將關鍵事務進一步細化。”中國政法大學法治政府研究院院長王敬波認為，各省區市需要制定具體辦法，明確現有民辦學校選擇的路徑和時間表，保證分類改革平穩有序推進，制定收費具體辦法。
“教育外部的政策環境如果沒有營造好，對民辦教育發展是有制約的。”吳霓坦言，民辦教育涉及教育、國土、稅務、工商等多個部門，從對民辦學校的登記注冊、辦學行為的監管評估，都需要多個部門聯合出臺相應的實施細則，并在具體辦學過程中各司其職。
“民辦學校發展的復雜情況，區域發展不平衡，各地的辦學基礎和政策制度差異較大，法律修訂后，地方政府還面臨著與法律修訂相關的政策與制度的調整，地方政府結合實際充分調研并不斷完善相關配套制度，需要的時間不可能都是一樣的。”王佐書說。
2017年9月1日，新修訂的《民辦教育促進法》將正式實施，其中提及的土地劃撥問題、對營利非營利性學校的經費支持等問題究竟如何落實，關系到各級政府的財政能力和執政能力。和許多民辦教育者一樣，翁學院期盼實施細則能夠早日出臺，以便有章可循。“民辦教育機構的產權往往較為復雜，能否在省級層面制定出政策的大致框架，然后根據區域內各地實際，因地制宜地細化政策？”
在全新的政策環境下，如何讓民辦學校“持久發展，相對穩定”？黃藤認為，首要的就是制度保證，“這個制度就是章程”。“修訂章程時，就考慮到必須用章程實際規范約束我們的行為，而不是在形式上做個東西到教委過一過，或是把教育部門的東西拿來照著填一填。”作為早已明確學校屬性的“先行者”，黃藤建議民辦學校的舉辦者，在迎接新法期間放平心態，“不需要過多焦慮，把學校辦好還是所有辦學者最終的期望，要以有利于學校發展的角度來考慮這些問題”。
“實行民辦學校分類管理是教育領域的一項重大改革，為平穩推進這一改革，需要制定相關配套規定，開展宣傳與培訓，并做好現有民辦學校的過渡安排。”第十二屆全國人大常委會第二十四次會議上，全國人大法律委員會副主任委員李連寧在報告《民辦教育促進法修正案（草案）》審議結果時說。
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